Repenser les moyens d’une sécurisation foncière urbaine. Le cas de l’Afrique francophone est un recueil d’articles issus d’un atelier-séminaire portant sur la sécurisation foncière, intervenu les 15 et 16 Novembre 2012 à la Faculté d’Aménagement de l’Université de Montréal, et paru sous la direction de Michel Max Raynaud, Djibril Diop et Claire Simonneau. Partant de plusieurs constats présentant la nécessité d’emboiter le processus de sécurisation foncière dans la majorité des villes d’Afrique francophone, les auteurs développent plusieurs modèles de réflexion. Michel Max Raynaud est diplômé en architecture de l’École Nationale Supérieure d’Architecture de Versailles (France) et diplômé en urbanisme de l’Université Paris VIII (France). Il détient un Ph.D. en aménagement de l’Université de Montréal (Québec Canada). Djibril Diop est diplômé en sciences de l’environnement de l’Université de Saint-Louis (Sénégal), de l’Université de Toulouse 2 Le Mirail (France) où il a obtenu un Diplôme d’Études Approfondies (DEA). Il est titulaire d’un Master à l’École des Hautes Études Internationales de Paris (France). Il détient un doctorat en géographie de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (France). Claire Simonneau est diplômée en urbanisme de l’Université Paris-1 Panthéon-Sorbonne (France). Elle est actuellement doctorante en aménagement à l’Université de Montréal. L’ouvrage part du constat général selon lequel l’Afrique connait actuellement une cadence d’urbanisation élevée par rapport aux autres continents. Cette dernière met en lumière la question des problématiques foncières, le foncier étant fondamental pour tout développement urbain. Selon Alioune Badiane et Rémy Sietchiping auteurs du premier article de l’ouvrage, l’Afrique francophone se caractérise en effet par une pluralisation des régimes fonciers qui met en relief le dualisme en légitimité et légalité. A la lumière d’études de cas au Bénin et au Sénégal, Claire Simonneau et Djibril Diop imputent ce chevauchement entre droit positif et système coutumier de l’accès au foncier à l’héritage colonial. Celui-ci a en effet contribué à la ségrégation de l’accès à la terre, en consacrant l’Etat colonial comme propriétaire de toutes les terres (domanialité) et en conférant aux indigènes les permis d’occuper ou d’habiter, au mépris de tous les usages et coutumes traditionnels qui régissaient la propriété foncière. On peut ainsi lire que : « Les différentes lois en matière de gestion foncière étaient quasiment boudées par les indigènes qui se considéraient toujours comme les véritables propriétaires des terres de leurs ancêtres, donc n’éprouvaient nul besoin de changer de statut » (p74). Cette situation, malgré les évolutions juridiques et les différentes initiatives d’amélioration de la gestion foncière, a débouché dans la plupart des villes d’Afrique subsaharienne à un système d’entre-deux qui a accru la vulnérabilité foncière en zone urbaine. La vulnérabilité en question se pose autant du point de vue social qu’économique dans la mesure où elle traduit une menace contre la sacralité de la propriété foncière qui renferme un moyen de conservation des économies longuement consolidées sur des bases incertaines mais qui font vivre de nombreuses familles (Assako, 2012). Tous les précédents développements amènent ainsi au constat selon lequel la question de la sécurisation foncière se pose aujourd’hui avec plus d’acuité dans la majorité des villes francophones. Selon Joseph Comby, contributeur de l’ouvrage, « la sécurité foncière est toujours citée comme l’un des objectifs majeurs des réformes à engager en Afrique. Cependant, la nature exacte de l’insécurité en question et de ses causes reste assez floue » (p133). On peut au demeurant recenser plusieurs types d’insécurité foncière et lui-même en propose une gamme non exhaustive. Il n’en reste pas moins que face à l’inefficacité des politiques actuelles et des taux de bidonvilisation, il est urgent de repenser les modèles de sécurisation foncière et d’évoluer vers la planification urbaine, au moyen de solutions innovantes pour encadrer le processus d’accès à la propriété foncière. Ceci s’accompagne du renforcement de la volonté politique et de la prise en compte du genre dans les problématiques de l’accès au sol. La question de l’approche genre, bien qu’abordée dans une portée globale, ne nous apparait cependant pas comme étant un déterminant de la sécurisation foncière ni de la planification urbaine. Il faut en effet considérer, pour expliquer les faibles taux de titrisation ou même d’accès informel/légitime des femmes au sol, que dans la majorité des systèmes de lignage en Afrique francophone, l’homme est considéré comme le chef de famille et par conséquent, le gestionnaire du patrimoine foncier. La marginalisation des femmes pour l’accès au foncier est un phénomène davantage récurrent dans les zones rurales plutôt qu’urbaines et quand bien même, son influence dans la tenure foncière est discutable. En fait de volonté politique, Jean-François Tribillon propose dans son article, de rendre plus sûrs les droits fonciers urbains populaires en leur donnant forme juridique mais aussi dans le même temps forme urbaine. Deux postulats sous-tendent cette solution de contournement, la nécessité de légaliser la légitimité foncière populaire et l’impossible aménagement ou réaménagement des espaces urbains ainsi traité selon que : « En transformant les occupants en propriétaires, on s’interdit de facto (insistons sur le de facto) l’aménagement ultérieur de quartiers entiers nés « sauvagement », sauf à accepter que cette appropriation soit soumise d’emblée à des conditions d’aménagement et d’équipement exorbitantes dont la finalité est de punir les occupants et de les contraindre d’accepter que de nouveaux groupes sociaux s’installent à leur place » (p118). Un constat général admis par l’ensemble des contributeurs de l’ouvrage correspond en effet à l’hypothèse selon laquelle le foncier est un élément déterminant de la dynamique des territoires, agissant selon les cas comme un facteur de blocage ou comme un facteur de développement (Gueringer, 2008). Sans toutefois proposer d’approche concrète, Jean-François Tribillon formule l’idée de la rédaction d’une loi prenant en compte les droits fonciers populaires dont la pratique ferait également l’objet d’une loi de confortement. Jospeh Comby dans le sixième argumentaire de l’ouvrage propose cependant un retournement de la situation actuelle « qui parte des éléments de sécurisation existant et qui joue simultanément sur une dizaine d’axes d’intervention dont les premiers sont essentiels et ne coûtent pratiquement rien » (p145). Il s’agit en premier lieu de passer de la présomption de domanialité de l’Etat à une présomption de propriété en faveur du possesseur. Si cette proposition permet de prendre en compte les droits fonciers coutumiers, elle nous semble cependant présenter une limite dans la mesure où il est difficile de concevoir la totalité des terres d’un Etat comme étant en possession de sa population. La seconde étape consistant à introduire un délai de prescription des recours en matière foncière, notamment d’un délai de prescription des recours des ayants droit, contre le possesseur en place, nous semble mieux adaptée. Elle permet d’encadrer les litiges fonciers et leur résolution. Ensuite, il s’agit d’organiser l’enregistrement sécurisé à bas coût des petits papiers, de développer la fiscalité foncière annuelle sur le modèle primitif du RFU et de ramener le titre foncier au rang de preuve et non de fondement de la propriété entre autres. Cet ensemble de mesures nous parait présenter de bonnes potentialités pour l’intégration des droits coutumiers comme preuve formelle de la propriété foncière. Dans une autre approche réflexive sur la sécurisation foncière, Michel Max Raynaud considère que l’informalité qui caractérise les villes africaines n’est pas une fatalité, car l’histoire révèle qu’il s’agit d’une étape traversée par les villes du Nord et qui a débouché sur la maîtrise plus ou moins avérée de l’urbanisation. Le foncier urbain présente plusieurs enjeux (économique, social, politique) qui constituent la problématique de la ville durable dans les villes d’Afrique francophone. Il faut cependant noter qu’il n’existe pas de développement sans gouvernance du foncier, ni de développement durable des villes sans sécurisation foncière des populations urbaines. La sécurisation foncière peut être envisagée, non plus comme un antagonisme entre Etat et populations, mais comme un projet urbain à gérer et sous l’angle d’une gouvernance des biens communs à promouvoir, prenant en compte les besoins des parties prenantes. Il s’agit de « négocier à partir du légal et de l’opérationnel, de nouvelles lois construites selon les choix collectifs car, il existe une différence considérable entre la présomption qu’une agence de régulation devrait être mise en place et celle qu’un appareil judiciaire est nécessaire pour superviser et faire appliquer les contrats auto négociés » (p174). En définitive, il est à noter que s’il n’existe pas de développement urbain durable sans sécurisation foncière, les moyens de penser ou de repenser les politiques foncières dépendent de l’angle d’approche de la question. Au regard de la pluralité des contextes propres à chacune des villes africaines, il importe de penser non pas une solution, mais des solutions. Le partage d’expériences, notamment des villes où la régulation tend à être prometteuse est cependant à encourager. Références : Assako Assako R. J., « A propos de l’opération d’embellissement de Yaoundé, capitale d’Afrique Centrale », Les Cahiers d’Outre-Mer, Volume n°259, p 371-393, 2012. Alain Gueringer, « Systèmes fonciers locaux : une approche de la question foncière à partir d’études de cas en moyenne montagne française » dans Géographie(s) rurale(s) en question, Géocarrefour, Vol 83/4, 2008.

Badiane A., Sietchiping R. (2013) Sécurisation foncière et urbanisation en Afrique sub-Saharienne, in Raynaud M. M., Diop D. et Simonneau C. (sous la dir.) (2013). Repenser les moyens d’une sécurisation foncière urbaine : le cas de l’Afrique francophone. Montréal, éditions Trames, Université de Montréal. Contexte de publication et présentation des auteurs Cet article est issu de la publication d’un recueil des interventions de l’atelier-séminaire sur la sécurisation foncière en Afrique de l’Ouest organisé par l’Université de Montréal en novembre 2012. Cet événement a marqué le début d’un partenariat sur la question foncière en Afrique entre l’Université de Montréal et l’ONU Habitat. Cette publication aborde l’enjeu de la sécurisation foncière urbaine par le spectre du facteur humain et des pratiques populaires afin d’appréhender la réalité contextuelle de la question foncière en Afrique francophone. Son objet est de présenter les approches actuelles de la sécurisation foncière et d’en explorer les nouvelles possibilités. Michel Max Raynaud, co-directeur de cette publication, enseignant à l’institut d’urbanisme de l’Université de Montréal, a invité à s’exprimer sur ce thème un groupe d’experts théoriciens et praticiens issus de différents champs disciplinaires, chercheurs, consultants et institutionnels, tous travaillant sur la question foncière. Nous choisissons ici de nous intéresser à l'article « Sécurisation foncière et urbanisation en Afrique sub-Saharienne » co-rédigé par MM. Alioune Badiane, Directeur du bureau des projets à l'ONU Habitat de Nairobi, et Rémy Sietchiping, Chargé des questions foncières à l'unité "Foncier et Global Land Tool Network (GLTN)" et chef de projet GLTN à l'ONU Habitat de Nairobi. Propos général de l’article La communication de MM. Badiane et Sietchiping constitue une bonne introduction à la question foncière en Afrique. Elle a pour postulat que le foncier joue un rôle prépondérant dans le développement urbain durable : l'insécurité foncière est un facteur avéré de pauvreté et constitue une entrave à la bonne gestion urbaine. Le propos s'articule en quatre temps. Dans une première partie sont décrits les impacts des régimes fonciers sur la gestion des ressources urbaines foncières dans une optique de développement urbain durable. Dans un deuxième temps, les auteurs abordent les enjeux de la sécurisation foncière puis de sa valorisation comme instrument de promotion et de consolidation du développement urbain durable. Enfin, dans une dernière partie, les auteurs reviennent sur les progrès observés dans la sécurisation foncière et sur les outils et bonne pratiques observés. La question foncière en Afrique sub-Saharienne ne peut être traitée sans une prise en considération de l'impact de la pluralité des régimes fonciers ayant cours : dispositifs légaux issus d'un héritage colonial et pratiques populaires plurielles (régimes fonciers coutumiers, religieux, informels, etc.). Ainsi, dans la pratique « la gestion foncière s'articule plus en termes de légitimité que de légalité ». Les dispositifs légaux considèrent encore, dans la plupart des pays d'Afrique sub-Saharienne, le titre foncier comme seule voie d'accès à la sécurisation foncière. Les pratiques populaires ne sont pas reconnues et un cadre unique hérité de la période coloniale persiste. La sécurisation du foncier doit donc passer par l'intégration des pratiques sociales et des légitimités aux dispositifs légaux. A ce titre, est évoqué le concept de gradation des droits fonciers ou "continuum of land rights" qui consiste en la promotion d'une nouvelle forme de tenure pour tous qui prendrait en compte plusieurs types de tenure (occupation, accès, usage, cession, héritage, vente, etc.). Quatorze pays ont mis en place des modes progressistes de reconnaissance des droits d'accès et d'occupation en Afrique. Au-delà des aspects de cadre légal, la question de la sécurisation foncière doit avant tout être appréhendée dans une optique de développement urbain durable : gestion urbaine et planification. A ce titre, la maîtrise des marchés fonciers constitue un enjeu de taille (spéculation foncière). Certains pays d'Afrique sub-Saharienne sont d'ores et déjà à l’œuvre pour relever le défi du foncier en milieu urbain. Les recommandations formulées par les auteurs, se faisant porte-voix de l’ONU Habitat, recouvrent notamment la question d'une meilleure délégation des compétences et capacités financières aux autorités locales ainsi que les questions de gouvernance (ex : concertation et planification participative) et d’inclusion de tous les acteurs du foncier, y compris les femmes. La sécurité foncière ne peut donc être atteinte sans puiser dans la réalité contextuelle des régimes fonciers et des pratiques en cours : « la sécurité foncière ne se décrète pas, elle se construit sur des logiques et des légitimités sociales ». Discussion Nous revenons ici sur trois des thèmes développés par MM. Badiane et Sietchiping et qui constituent nous semblent-ils des clés de compréhension de la manière dont la question de la sécurisation foncière urbaine en Afrique sub-Saharienne est aujourd’hui traitée : l’impact de l’héritage colonial sur les régimes fonciers actuels et sur l’appréhension de la sécurisation foncière ; le modèle de Domaine de Tenure Sociale ; la question de la sécurité d’occupation et d’accès à la terre des femmes. Joseph Comby posait en 1990 la question suivante : « les systèmes légaux ou officiels d'enregistrement et de sécurisation des droits fonciers en vigueur sont-ils à même de répondre aux besoins d'enregistrement de la gamme de droits fonciers ? » (Comby J. 1990). En Afrique francophone, les systèmes légaux ou officiels sont en effet hérités du modèle colonial qui a perduré après les indépendances et qui, notons-le, est en tous points opposé au régime foncier appliqué en France qui relève du droit privé. En Afrique francophone, l’Etat est au centre du droit foncier et le titre foncier constitue l’outil de sécurisation consacré. La clé de l’insécurité foncière tient donc à l’inadaptation d’un système législatif aux pratiques sociales historiques. Les deux systèmes qui cohabitent aujourd’hui interfèrent et se contredisent : propriété par le haut (l’Etat) et propriété par le bas (la ̎communauté ̎). Le processus de décentralisation de la gestion foncière de l’Etat vers les autorités locales promu par les institutions internationales permettrait donc d’atténuer le monopole d’une propriété par le haut. Toutefois, au vu de la forte empreinte des pratiques populaires dans la gestion foncière actuelle, ne faudrait-il pas aussi reconnaître plus fortement le système de propriété par le bas ? L’enjeu de la sécurisation foncière passe donc par la réduction des risques liés aux pratiques populaires et donc par leur reconnaissance (enregistrement et conservation des actes). Cette première question nous amène à nous pencher sur un outil de sécurisation foncière développé par les partenaires du réseau GLTN de l’ONU Habitat. Le Domaine de Tenure Sociale repose sur le concept de gradation des droits fonciers, des pratiques populaires aux systèmes légaux/officiels. Cet outil propose des formes de tenures intermédiaires. Est donc ici prise en compte et reconnue la grande diversité des formes de tenure et la superposition de droits sur un même espace. Ce système permet, semble-il, de dépasser les limites entre formel/informel, légal/illégal. Cet outil répond donc bien à la question centrale du foncier : à qui appartient la terre ? Peuvent désormais être identifiés : les propriétaires, les titulaires des titres, les ayants droits de tous les systèmes fonciers ayant cours. Les deux auteurs, porte-voix de l’ONU Habitat, font donc écho dans leur article aux analyses en termes de « genre et développement » portées par les institutions internationales. La question de la gestion des espaces par les femmes est envisagée en termes de rattrapage. Les femmes n’ont en effet pas la même légitimité que les hommes à intégrer les segments de l’accès à la terre et à la propriété, catégorisées par un statut matrimonial. La sécurité foncière passe donc par des légitimités sociales comme nous l’évoquions plus tôt mais aussi familiales. On notera que les femmes sont de plus en plus visibles dans les détenteurs de titres fonciers. Monique Bertrand observe à cet égard à Bamako « la montée en puissance des femmes comme acteurs marchands de l’urbanisation » (Bertrand M. 2001). La promotion des femmes est donc un enjeu territorial qui passe avant tout par leur visibilité, leur reconnaissance et donc par leur intégration aux processus de gouvernance. Néanmoins, la question reste ouverte : les femmes sont-elles des objets de mesures ou de sollicitudes lorsque l’on aborde la question foncière ? Conclusion et pistes de réflexion L’article de MM. Badiane et Sietchiping établit que la sécurisation foncière est un outil de bonne gestion urbaine, de promotion d’un développement urbain durable intégrant une gouvernance large et participative. Il en va de la qualité de vie des populations urbaines en ce sens qu’elle constitue une clé de réduction de la pauvreté et des injustices urbaines. C’est donc un enjeu de démocratie. Il nous semble par ailleurs que cette communication pose la question de l’héritage foncier colonial mais aussi du relais pris par les institutions internationales dans les politiques foncières (introduction du thème « genre et développement », instrument de Domaine et Tenure Sociale). Nous reprendrons donc pour conclure les propos de Michel Max Raynaud : quelles sont les limites d’une aide à partir de solutions toutes prêtes et standardisées ? Cette question est résumée par le prix Nobel d’Economie Amartya San : « Si vous avez à décider ce qu’il faut faire dans un bidonville, la question n’est pas quels sont les besoins des habitants du bidonville. Vous avez à vous interroger sur ce qu’ils pourraient faire s’ils avaient la liberté de le faire. » Bibliographie Bertrand M. (2001). Femmes et fonciers urbains : mesures et déterminants d’une percée à Bamako. Autrepart n°19, p.29-48 Bertrand M. (2002). Gestion foncière et logique de projet urbain : expériences comparées en Afrique occidentale, francophone et anglophone. Historiens & Géographes n°379, p.77-90 Comby J. (1990). L'impossible propriété absolue - Un droit inviolable et sacré. ADEF Comby J. (2007). Sécuriser la propriété sans cadastre. Article en ligne CUA-CEA-BAD (2010). Cadre et Lignes Directrices sur les Politiques Foncières en Afrique. Addis Abeba, CEA. IIED (2000). Land tenure lexicon. ONU Habitat (2014). State of planning in Africa.