T. PAULAIS, 2012, Financer les villes d’Afrique L’enjeu de l’investissement local. Pearson Education. Collection "L'Afrique en Développement", AFD / Banque mondiale Contexte d’écriture de l’ouvrage En 2009, la Banque mondiale et l’Agence Française de Développement (AFD), opérateur pivot de l’aide au développement de l’Etat français s’associent pour lancer une collection intitulée « L’Afrique en développement ». L’objectif est de publier des travaux de recherche ou de terrain portant sur les enjeux, difficultés et opportunités de développement du continent. Les thématiques sont retenues en fonction de leur degré d’actualité ; les publications passées ont ainsi porté sur les infrastructures (2010), les disparités par genre sur le marché du travail (2010), l’agriculture (2010), la décentralisation (2011) et les migrations régionales (2011). Cette collection s’intéresse à l’ensemble du continent africain et aux problématiques rurales comme urbaines. Cet ouvrage, traitant spécifiquement des villes africaines, été financé dans le cadre d’un partenariat entre Cities Alliance et l’AFD. Face au contexte de croissance urbaine forte que connaît le continent africain, la question du financement des villes (pour les nouvelles infrastructures mais aussi pour combler le retard déjà pris) apparaît comme primordiale. Or, malgré des progrès réalisés grâce à la mise en place de politiques de décentralisation et de bonne gouvernance, le sous-investissement urbain reste critique et les modalités de financement de l’urbanisation comme les systèmes de financement sont à repenser. Cet ouvrage propose donc un éclairage sur cette thématique ainsi que des pistes opérationnelles pour renforcer et moderniser les systèmes de financement de l’investissement local des villes. Présentation de l’auteur Thierry Paulais est urbaniste et docteur en économie. Son parcours professionnel l’a amené dans le secteur privé (bureaux d’ingénierie, société de conseil), dans les finances publiques (Caisse des dépôts et consignations) puis à l’Agence Française de Développement à partir de 2000. Il est l’auteur de plusieurs contributions sur le secteur de l’habitat et le financement urbain en Afrique (par exemple sur le développement urbain en Côte d’Ivoire). Cette formation et expérience multidisciplinaire apparaît comme un atout pour traiter d’un sujet de recherche comme le financement des villes qui, bien que rattaché aux finances publiques, apparaît particulièrement complexe et transverse. Comme le précise l’auteur dans la section « Crédits » en préambule, cet ouvrage a également bénéficié de l’apport, notamment sous forme de monographies ou d’études de cas, de nombreux autres auteurs ou consultants extérieurs. Descriptif de la forme de l’ouvrage Cet ouvrage de 417 pages porte sur l’ensemble du continent africain, avec néanmoins un prisme plus fort sur l’Afrique Subsaharienne. Il intègre également à la marge des expériences menées dans d’autres continents (Europe, Asie) permettant d’éclairer les situations africaines. Constitué de 5 chapitres et d’un dossier annexe, il présente de nombreux graphiques, encadrés, éléments cartographiques et bibliographies par chapitre pour faciliter la lecture. Thèmes développés Le chapitre 1 est méthodologique : il propose de revenir sur la définition de l’investissement local et des techniques et outils qui s’y rapportent, ainsi que sur les débats que peuvent provoquer le choix des outils de financement. Le chapitre 2 est contextuel et renvient sur les grands enjeux de l’urbanisation en Afrique et des politiques sectorielles, notamment foncière. Le chapitre 3 est consacré à la gouvernance locale, notamment à la décentralisation, afin d’estimer les capacités de mise en œuvre des investissements à l’échelle locale. Le chapitre 4 s’intéresse aux outils et acteurs de financement, qu’ils soient traditionnels (banques ou institutions régionales) ou nouveaux (fondations philanthropiques ou fonds d’investissement par exemple). Le chapitre suivant traite des orientations et stratégies opérationnelles pour renforcer et moderniser les systèmes de financement locaux. Enfin, un dossier annexe regroupe 8 études de cas qui permettent d’appréhender de manière plus détaillée et surtout contextualisée différents outils de financement de l’investissement local. Si le financement des infrastructures s’inscrit dans la problématique des finances des collectivités locales, cet ouvrage montre bien que cette thématique en mobilise de nombreuses autres, comme le foncier, l’habitat, les politiques d’aménagement, les infrastructures de mobilité urbaine. L’investissement local : définition et exemples Selon l’auteur, la définition des investissements urbains ne doit pas être trop restrictive. Ils englobent trois caractéristiques : - plusieurs objets : l’investissement des infrastructures mais aussi des superstructures ou d’opérations d’aménagement, - une échelle vaste : dans les limites administratives de la ville et au-delà (exemple : station d’épuration ou décharge en dehors du périmètre urbain), - un acteur : qui sont de la responsabilité des collectivités locales, même si la maîtrise d’ouvrage peut être collective (Etat, municipalité, opérateurs économiques, éventuellement bailleurs de fonds). Les investissements urbains peuvent être financés par les collectivités locales de 3 manières : avec leurs ressources (transferts, dotations, taxes) ou par l’emprunt (en général auprès des bailleurs de fonds) ; dans le cadre de partenariats publics-privés (PPP) ; par la valorisation foncière. L’auteur note bien que les besoins d’investissements et les ressources des collectivités locales ne se correspondent pas. Cela n’est pas forcément ou uniquement dû des ressources trop faibles (capacités d’emprunt fortes pour les pays exportateurs de pétrole par exemple) ou à des besoins mal estimés ; ce décalage relève de la « capacité d’absorption » des collectivités, c’est-à-dire de leur capacité, avec les ressources dont elles disposent et dans le contexte institutionnel et économique dans lequel elles évoluent, notamment une décentralisation peu effective (chapitre 3), de mettre effectivement en œuvre les investissements pour lesquels elles pourraient avoir le financement (p. 36). De plus, les investissements doivent répondre à une méthodologie précise (« cadre général stratégique », analyses financières) pour renforcer leur efficacité. Dans le cas de nombreux pays africains, les besoins de l’urbanisation ont souvent été sous-estimés (chapitre 2) ; les conséquences liées au changement climatique ne sont par exemple que partiellement prises en compte. Parmi les exemples de financement développés dans le chapitre 1, l’exemple des partenariats publics-privés (PPP) est particulièrement intéressant dans le contexte africain. Les PPP, promus dans les années 1990 pour les sources d’investissements alternatives qu’ils représentent, se sont révélés assez décevants, dans la mesure où peu ont été conclus et où ils se sont concentrés sur le secteur des télécommunications (p. 206). Cela s’explique par différentes raisons, en particulier le manque d’incitatifs pour le secteur privé : objet du PPP générant peu de recettes, secteurs subventionnés donc sensibles (approvisionnement en eau par exemple), conditions d’emprunts peu attractives. Pourtant, l’importation des méthodes du privé dans la gestion des opérateurs peut s’avérer bénéfique ; l’auteur propose donc de poursuivre ces PPP avec des ajustements (« PPP de seconde génération »), en portant notamment davantage d’attention à la contractualisation et l’implication d’entreprises locales. La question foncière Celle-ci représente le principal obstacle à la gestion urbaine (chapitre 2). Pourtant, la question de la valorisation foncière est ancienne et a fait ses preuves en Europe ou en Asie pour le financement des gros investissements. Elle se pose particulièrement en Afrique où la croissance urbaine est forte et où l’Etat reste dans de nombreux cas propriétaire de la terre. Différentes méthodes peuvent être employées par les autorités locales : céder le foncier en échange du financement d’infrastructures publiques par le promoteur ; acheter des terrains et les revendre aux prix du marché après la réalisation d’une infrastructure ; taxer les propriétaires privés concernés par les retombées de l’infrastructure, la taxe étant considérée comme une participation à l’investissement réalisé (chapitre 1). Ces méthodes ne sont que peu utilisées en Afrique, notamment en raison d’un manque de maîtrise foncière dû à une informalité importante et à la persistance des systèmes coutumiers ; la marge de progrès est donc importante. Les systèmes de financement pour les collectivités locales Le chapitre 4 évoque de manière précise le continuum de systèmes de financement pouvant être mobilisés par les collectivités locales. Aux systèmes financiers « classiques » (taxes, emprunts, banques régionales) s’ajoutent une série de nouveaux acteurs ou mécanismes : fonds d’investissement pour les collectivités, mécanismes liés au réchauffement climatique, fondations philanthropiques en augmentation depuis la fin des années 1990 (comme la fondation Gates par exemple), nouveaux bailleurs émergents (Chine en tête, mais aussi pays du Golfe). Le développement sur le transfert des migrants est également particulièrement intéressant : en constante augmentation depuis les dernières décennies, ils peuvent servir de levier à l’investissement local tout en risquant de créer des externalités négatives comme une augmentation des prix de l’immobilier. La conclusion de l’ouvrage est donc plutôt optimiste, puisque les villes africaines ont de fortes potentialités (économie résistante aux chocs, jeunesse de la population, croissance, transferts des migrants etc.) pour faire face aux moyens financiers nécessaires. L’une des principales difficulté réside dans l’accomplissement de réformes structurelles et institutionnelles ; les bailleurs de fonds ont un rôle à jouer pour appuyer le renforcement des collectivités pour mettre en œuvre ces investissements et améliorer leur autonomie financière pour une plus grande pérennité des stratégies mises en place. Conclusion Les recommandations qui constituent le chapitre 5 s’inscrivent dans une tendance générale, puisqu’il s’agit d’envisager la ville dans son échelle véritable, de privilégier le financement endogène et de renforcer et moderniser les outils existants. Le document annexe sur les cas d’étude (Cap-Vert, Tunisie etc.) permet d’expliquer et d’appuyer ces propos de manière précise et contextualisée, apportant un éclairage indispensable à ce dernier chapitre. De plus, l’ouvrage mettant dès l’introduction l’accent sur l’impossibilité d’appliquer des recettes miracles à des situations nationales et même locales très diverses, ces études de cas permettent de comprendre des mécanismes adaptés aux contextes dans lesquels ils s’inscrivent. Cet ouvrage est particulièrement dense et technique. Le découpage par chapitres de l’ouvrage et la clarté de l’argumentation fait que l’information sur un sujet précis peut être facilement mobilisable ; cependant, certaines dimensions comme les produits de financement spécifiques par exemple sont complexes pour les non-financiers. Sur ces questions, l’ouvrage de François Yatta permet d’apporter un éclairage intéressant. L’un des intérêts de cet ouvrage très exhaustif est de mettre en avant des problématiques d’actualité (partenariats publics-privés, plus-values foncières par exemple) en analysant de manière nuancée leur potentiel et leurs faiblesses. Le Sommet Africités tenu à Dakar du 4 au 8 Décembre 2012 (« La valorisation du foncier : une voie pour financer les investissements urbains en Afrique ? ») propose une solution supplémentaire à celles développées par l’auteur, qui est l’intervention d’un acteur privé pour financer les équipements nécessaires à la mise en valeur d’un périmètre foncier qui fera ensuite l’objet d’un développement immobilier porté par cet acteur privé. Bibliographie complémentaire François YATTA, 2009, La décentralisation fiscale en Afrique : enjeux et perspectives. Paris : Karthala Sommet Africités, Dakar du 4 au 8 Décembre 2012, « La valorisation du foncier : une voie pour financer les investissements urbains en Afrique ? »

Titre de l'ouvrage : Thierry Paulais (2012), Financer les villes d’Afrique. L’enjeu de l’investissement local, Collection : L’Afrique en développement, Banque Mondiale / Agence Française de Développement Introduction : Cet ouvrage fait partie de la collection « L’Afrique en développement », co-dirigée par la Banque Mondiale et l’Agence Française de Développement, publiant depuis 2009 des travaux de recherche et activités de terrain des deux institutions sur les enjeux socio-économiques du développement en Afrique Subsaharienne. Thierry Paulais, urbaniste et économiste, s’est spécialisé sur le sujet du financement des villes, notamment sur le continent africain. Il a commencé par une expérience à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) sur le financement du logement social et aménagement urbain en France. Puis il a intégré l’Agence Française de Développement (AFD) en 2000 comme responsable de la Division du Développement urbain spécialisée dans le financement des collectivités locales. En 2008, il conduit un programme de recherche sur le financement des villes africaines auprès de Cities Alliance. Dans cet ouvrage, Thierry Paulais donne un aperçu des problématiques concernant les capacités financières et le financement de l’investissement local des villes d’Afrique. Il traite à la fois le sujet de manière globale à l’échelle du continent ; et le contextualise à travers des thématiques du développement urbain, comme celui de l’habitat dans le contexte de l’urbanisation et des politiques sectorielles et celui des services de base dans le contexte de décentralisation et gouvernance locale, que nous allons développer dans cette fiche de lecture. L’Habitat : Lorsqu’on aborde la question de l’habitat, il est essentiel de revenir sur celle du foncier. L’auteur va plus loin que la complexité foncière vu habituellement sous le dualisme droit coutumier et droit dit « moderne ». Il en explique les conséquences en développant par exemple la question de la difficulté à laquelle doit faire face les municipalités africaines à « aménager du sol ». La « production de sol urbain et l’aménagement » consiste à acquérir du foncier et à équiper les terrains, c’est-à-dire les viabiliser, et finalement les remettre sur le marché. Cette « valorisation foncière », qui est en même temps un moyen de développement urbain et de fiscalité locale, est rendue difficile dans un contexte où le cadre législatif foncier est inadapté. L’habitat est confronté aux mêmes enjeux et la production de logement dans le cadre d’une politique sectorielle ne peut se faire sans production foncière. L’auteur va ensuite insister sur les difficultés de produire des logements sociaux adaptés : les mécanismes de soutien à la filière formelle de l’habitat sont de l’accession à la propriété destinée à une classe « moyenne », souvent des fonctionnaires. Bien que l’auteur souligne le fait que « la part de la production formelle de logements dans les dernières décennies dépasse rarement 10-15% de la production totale dans les villes », il ne développe pas les moyens de soutenir les solutions informelles mises au point par les populations elles-mêmes pour répondre à leurs besoins de logement. Par exemple, l’accompagnement de l’auto-construction, annexé avec le développement du micro-crédit habitat, peut faire partie intégrante d’une politique de l’habitat. Cette solution est d’autant plus intéressante qu’elle peut permet aux collectivités locales de maitriser l’urbanisation des quartiers précaires. Ainsi, des institutions de microfinance peuvent être subventionnées par l’Etat afin de rendre accessible les crédits habitats aux plus grand nombre. C’est le cas de l’institution de microfinance mauritanienne Beit el Mal qui réalise du crédit habitat dans le cadre d’un programme de développement urbain appelé programme Twize. Elle propose un produit d’habitat neuf (une pièce de 20m2). La répartition du coût de ce module s’est faite en tenant compte des capacités contributives des populations ciblées. Le coût a ainsi été partagé en trois : une subvention directe de l’Etat mauritanien (représentant 60%), un crédit avec taux d’intérêt de 12%/an sur trois ans (27,5%), et une contribution initiale des habitants (12,5%). Si l’Etat n’avait pas subventionné ce programme, la durée du crédit aurait été de l’ordre de 10 ans, ce qui représente une durée beaucoup trop risquée et longue pour que l’institution garantisse sa pérennité. Ce programme est d’autant plus intéressant il est adossé à un accompagnement technique pour la construction. Les services de base : l’exemple des déchets : L’exemple des déchets permet d’aborder le thème du financement des services dit « essentiels ». La gestion des déchets « solides », c’est-à-dire les déchets provenant du secteur résidentiel, du secteur commercial et du secteur tertiaire est la première compétence transférée aux collectivités locales dans le cadre des processus de décentralisation. L’auteur aborde brièvement les enjeux concernant cette filière ; nous allons l’approfondir. Outre la coordination des nombreux acteurs intervenant dans ce secteur de la collecte au traitement des déchets en passant par le recyclage, l’enjeu principal pour les villes africaines est de trouver des sources de financement suffisant pour pérenniser la filière. Les redevances payées par les usagers (de manière formelles ou informelles) ne couvrent pas l’ensemble des frais de fonctionnement et la gestion des déchets demande des investissements lourds pour la collectivité locale : coûts logistiques importants pour le transport, aménagement du centre d’enfouissement technique (CET), etc. L’auteur évoque la possibilité pour une municipalité de faire un contrat de concession ou de type build operate transfert (BOT) via un partenariat public privé (PPP). Dans le cas de l’aménagement d’un CET ce type de gestion est fréquente avec une entreprise internationale comme Véolia. Il existe une entreprise camerounaise nommé HYSACAM qui s’est développé en commençant par gérer la gestion des déchets solides dans les villes de Douala et Yaoudé en signant un PPP avec les municipalités. Elle exporte aujourd’hui son savoir-faire technique dans d’autres pays africains. Les PPP ont été au cœur de polémiques après de nombreux échecs en Afrique, il nous semble important de ne pas généraliser. En effet, les PPP peuvent prendre des formes contractuelles très différentes selon les obligations et les responsabilités qui sont attribué à la collectivité locale (rôle de donneur d’ordre, de contrôle, de régulation, d’investissements financiers, etc) et à l’entreprise (rôle d’expertise technique, d’investissements financiers, d’exploitation, etc). Conclusion : Thierry Paulais aborde le financement des villes africaines à travers les questions de l’investissement local. Cela l’emmène à développer les enjeux de gouvernance urbaine et de capacité de mise en œuvre au niveau local. Nous pouvons nous demander la pertinence de dessiner un paysage global de ces enjeux à l’échelle du continent alors que les processus de décentralisation et les contextes urbains sont très divergents selon les pays. Il faut rappeler que cet ouvrage est issu d’une production de l’Agence Française de Développement. Nous pouvons ainsi s’attendre à un certain positionnement dans le discours et les études de cas fournis sont des projets financés par l’AFD. Nous pouvons alors nous questionner sur comment une institution de l’ampleur de l’AFD intègre les spécificités des collectivités locales afin d’appuyer le financement du développement urbain et le processus de décentralisation.

Note de lecture Titre de l’ouvrage : FINANCER LES VILLES D’AFRIQUE, L’ENJEU DE L’INVESTISSEMENT LOCAL De Thierry PAULAIS Le contexte de publication de l’ouvrage, Cet ouvrage a été réalisé dans le cadre d’un programme cofinancé par Cities Alliance et l’Agence Française de Développement (AFD) sous une collection créée en 2009 dénommée « L’Afrique en développement ». La particularité de cette collection est de s’intéresser aux grands enjeux sociaux et économiques du développement en Afrique subsaharienne. Chaque numéro de cette collection dresse l’état des lieux d’une problématique et contribue à alimenter la réflexion sur l’élaboration des politiques locales, régionales et mondiales. Elle regroupe les résultats des travaux de recherche les plus récents, mettant en évidence les difficultés et les opportunités de développement du continent. Cette collection est dirigée par l’Agence Française de Développement (AFD) et la Banque Mondiale qui entendent renouveler les façons d’analyser et de comprendre le développement de l’Afrique subsaharienne. Dans le cadre de cet ouvrage, un certain nombre de contributions spécifiques ont été commandées par ce programme à des experts extérieurs. L’auteur a été aidé par un grand nombre de ses collègues travaillant pour la Banque mondiale, l’AFD et d’autres bailleurs de fonds de différents continents, au sein de collectivités locales, banques commerciales, institutions de financement, sociétés de conseil, ou en tant que consultants indépendants. L’auteur Thierry Paulais est urbaniste (DPLG/ENPC, Paris) et économiste (Doctorat de 3e cycle en économie, Université Paris X). Il a commencé sa carrière dans différents bureaux d’ingénierie. Il a plus tard travaillé dans des sociétés de conseil aux collectivités locales dans le domaine de l’analyse économique de l’investissement et des stratégies de financement, en France et dans plus de vingt pays. Il a par la suite rejoint la Caisse des dépôts et consignations (CDC), l’institution financière française qui collecte l’épargne et finance, entre autres, le logement social et l’aménagement urbain. Après un passage à́ l’Agence française de développement (AFD) comme responsable de la Division du développement urbain, il a rejoint le secrétariat de Cities Alliance à Washington DC, notamment pour y conduire un programme de recherche/publication sur le financement des villes du continent africain. L’ouvrage L’ouvrage aborde la question du financement de l’investissement local dans sa globalité en présentant différentes façons de financer les investissements locaux, les techniques et produit de financements spécifiques relativement récents y compris ceux liés à la problématique du changement climatique. Il aborde successivement les mutations des économies africaines, la démographie, les prévisions de croissance urbaine, les enjeux et les opportunités que recouvre le processus d’urbanisation des points de vue économique et social. Il expose les éléments clés de la question foncière qui constitue la pierre d’achoppement des politiques urbaines pour la plupart des pays. Il aborde les questions de la décentralisation, de la fourniture des services de base et de la gouvernance locale sur le continent. Il commence par une mise en perspective du mouvement de décentralisation dans ses dimensions administrative, politique et budgétaire, et poursuit par une analyse du paysage institutionnel des collectivités locales et de son évolution.. Il examine le rôle des banques et institutions régionales ou nationales de développement et leurs perspectives d’évolution. Il décrit le dispositif d’outils et de mécanismes de financements locaux existant actuellement. Il propose un panorama et un bilan des partenariats public-privé des dernières décennies, plus spécialement en milieu urbain, et une lecture de leurs perspectives d’évolution. Il consacre un chapitre sur les orientations stratégiques et opérationnelles en matière de financement de l’investissement, dans la perspective de l’exceptionnelle croissance urbaine des prochaines décennies. Thèmes de débats A la lecture de l’ouvrage, il en ressort des mécanismes et des pistes d’innovation en matière de financement local digne du plus grand intérêt. Les analyses comparatives permettent d’envisager de nombreuses pistes pour le financement local, cependant certains facteurs important et bloquant méritent d’être mis en lumière. Le financement local en Afrique, le modèle est à rechercher Les mécanismes abordés par l’auteur sont relatifs à des outils qui sont utilisés dans les pays où l’organisation urbaine est organisée. Je conviens qu’ils ont une portée universelle, mais ils reposent sur un modèle d’urbanisation développé, organisé qui à la capacité de collecter des ressources en propre pouvant servir à rembourser des emprunts. La mutualisation de la collecte de ressources que l’on trouve dans le cadre de regroupements de villes ou de communes (d’intercommunalités) n ‘existe pas en Afrique. Les seules sources de ressources sont le transfert de ressources par l’Etat et la collecte de taxes généralement sur l’activité commerciale formelle. Cela limite de facto les possibilités de financements innovants en Afrique et les villes n’ont d’autres choix que d’attendre les ressources de l’état. Je pense qu’une approche visant à trouver des mécanismes de collecte de ressources spécifiques au contexte africain devra être trouvé. Par ailleurs l’intervention du secteur privé doit être encadré par des dispositions légales strictes pour éviter la mise sur pied de rentes illégales fruits d’une corruption qui émergerait inévitablement. Dans les villes africaines par ailleurs se mêlent plusieurs types de fonciers (Privé, Public et Traditionnel), la question qui devrait être posée est comment organiser ces strates pour que la collecte de taxe soit optimale ? ceci est un vrai sujet, qui doit alimenter les réflexions. Les relations entre l’Etat et le pouvoir communal en Afrique La plupart des maires des villes africaines sont des autochtones du village qui devenu une ville, ce dernier ne peut donc organiser l’optimisation du foncier de la commune pour être une source de revenu car des pans entiers reste encore sous « administration villageoise » donc réfractaire au prélèvement des taxes. La primauté de l’Etat sur le foncier peut aisément régler ce problème, mais les soucis électoralistes sont un obstacle à l’exercice plein et entier de ses prérogatives. L’Etat et les communes n’ont pas une démarche visant circonscrire le potentiel fiscal du territoire, il préfère s’inscrire dans une démarche plus globale visant considérer l’ensemble du territoire national comme « le foncier » qui permet de lever des taxes sans tenir compte de la spécificité des territoires. Par la suite et dans le cadre du pseudo processus de décentralisation ces ressources sont mis à disposition de l’ensemble des communes, l’Etat garde ainsi pleinement ses prérogatives et sa primauté sur les territoires qui ne peuvent se développer en dehors de lui. Il me semble que des réflexions de ce type devraient être menées avec l’ensemble des parties prenantes et ne peuvent être importées sur la base de modèles extérieurs, même si ceux-ci ont fait leurs preuves. La formation des équipes municipales L’ensemble des mécanismes abordés dans l’ouvrage nécessite un niveau d’expertise technique que n’ont pas la plupart des équipes dirigeantes des collectivités locales. Il est donc important de mettre au cœur de la démarche le renforcement des capacités des équipes. Ceci me semble être un préalable à détailler avant de proposer ces outils de financement. Il ne sert à rien de proposer des outils avec autant de sophistication quand les personnes en charge de les mettre en pratique n’ont pas la capacité technique de le faire. Le cadre règlementaire et institutionnel devra aussi évoluer pour permettre l’introduction d’un certain nombre d’outils au risque de faire le lit à des pratiques de corruption ou de détournement de ressources en toute impunité. En conclusion Cet ouvrage est un guide pratique à l’usage des collectivités locales, il est complet et très documenté, il devrait cependant tenir compte de la spécificité des territoires, du niveau de formation des membres des administrations locales en Afrique et du cadre réglementaire des pays sur le sujet. Il reste cependant complet sur le sujet et les annexes ont une forte valeur d’exemple à suivre.

Note de lecture pour le cours Villes Africaines sur l'ouvrage de Thierry Paulais « Financer les villes d'Afrique, l'enjeu de l'investissement local », 2012 I / Introduction L'ouvrage fait partie de la collection « l'Afrique en développement » dirigée par l'Agence française du développement et la Banque Mondiale. Cette collection s'adresse aux décideurs, chercheurs et étudiants pour « dresser l'état des lieux de problématiques » et « alimenter la réflexion sur l'élaboration des politique locales, regionales et mondiales ». L'objectif est de « présenter un éclairage méthodologique général, procurer des exemples et des pistes opérationnelles pour engager un processus de renforcement et de modernisation des systèmes de financement de l'investissement local des villes » d'Afrique. L'auteur Thierry Paulais est urbaniste et économiste de formation. Son parcours professionnel lui a permis de développer son expertise sur le terrain à la fois en relation avec des maîtres d'ouvrage (bureaux d'ingénierie, société de conseil aux collectivités locales) mais aussi du côté des financeurs (Caisse des dépôts et consignation en France qui est l'institution qui collecte l'épargne et finance le logement social et l'aménagement urbain). Il a ensuite travaillé 8 ans à l'Agence Française de Dévelopement avant de rejoindre Cities Alliance, un partenariat mondial pour la réduction de la pauvreté urbaine et la promotion du rôle des villes pour le développement durable. Ce parcours intéressant sur le financement des investissements urbains lui permet d'évoquer des cas concrets et des bonnes pratiques pour le financement en provenance d'Afrique et d'ailleurs. L'ouvrage consacre plusieurs chapitres aux définitions (chapitre 1) et à la mise en contexte de l'urbanisation en Afrique (chapitre 2 et 3). Ces chapitres reprennent de nombreux points abordés en cours (défis de l'urbanisation, démographie, économie, changement climatique, question foncière et de l'habitat, gouvernance locale, décentralisation, fourniture des services de base etc.). Les chapitres 4 et 5 sont le cœur de l'ouvrage avec la présentation des différents systèmes de financement et les orientations stratégiques et opérationnelles en matière de financement de l'investissement. Enfin, un chapitre entier est dédié à l'étude de cas pratiques (Cap-Vert, Ghana, Egypte, Maroc, Nigeria, Afrique du Sud, Sénégal, Tunisie) et permet de mettre en perspective l'expérience de différentes sources de financement et leurs limites (banques commerciales, nationale, fonds de décentralisation, institutions financières spécialisées publiques et privées, marchés obligataires). II/ Analyse Le constat de départ : une impasse ? Les villes d'Afrique doivent se préparer à accueillir 300 millions d'urbains en plus dans les 20 prochaines années (page1). Les besoins en investissements locaux sont donc considérables. Une estimation des besoins (fondées sur des projections démographiques, de croissance urbaines donc forcément approximatives etc)  pour les investissements locaux en Afrique subsaharienne hors Afrique du Sud s'établit à 25 Milliards de dollar par an, et cela pour un niveau d'équipement modeste. Or, dans le même temps, la capacité théorique d'investissement des collectivités locales y compris en comptabilisant la capacité d'emprunt (qui est pour le moment plutôt limité) est estimée à environ 1 milliard de dollars par an (10 milliards pour les 10 prochaines années) (page 240). Même si ces chiffres sont approximatifs, ils démontrent clairement l'inadéquation entre les moyens actuels des collectivités locales et les besoins. Dans le même temps, il est peu probable que les collectivités locales bénéficient de transferts des Etats en proportion suffisante puisque les Etats doivent aussi faire face à l'augmentation de leurs dépenses (éducation, santé, justice). De plus, les montants globaux de l'aide publique au développement (même si de nouveaux pays ont augmenté leur aide vers l'Afrique comme la Chine ou les pays arabes) progressent peu et sont mobilisés sur d'autres sujets également essentiels (sécurité alimentaire, réchauffement climatique, pandémies, grandes infrastructures). L'auteur est donc catégorique : la solution « business as usual » c'est à dire en continuant au rythme actuel du financement et de la réalisation des investissements locaux conduit dans une impasse. Les défis pour le système d'investissement des villes d'Afrique L'ouvrage met bien à jour les difficultés et les défis que présente le système d'investissement pour le villes. Tout d'abord, on peut citer la faiblesse des ressources des collectivités locales. Il s'agit souvent d'un problème de gouvernance puisque tous les pays d'Afrique n'ont pas transferré les compétences nécessaires aux collectivités locales. Même dans le cas où des compétences ont été transférées, il est souvent difficile aux collectivités locales de prélever l'impôt et d'identifier les contribuables (problème de la question foncière). Enfin, les collectivités locales bénéficient de transferts des budgets nationaux mais souvent insuffisants pour couvrir les besoins. L'auteur cite quelques cas où il a été fait appel aux émissions obligataires (Johannesbourg 2004-2010, Etat de Lagos 2008-2010 ou Douala) mais il reste difficile aux villes d'utiliser ces ressources car encore faut-il qu'elles soient correctement notées par les agences de notation et considérées solvables. Les systèmes financiers africains demeurent peu efficaces et restent dominés par des banques frileuses. Les systèmes financiers restent de petite taille (à l'exception de l'Ile Maurice et de l'Afrique du Sud) et ne sont pas accessibles au plus grand nombre: moins de 20 % des ménages ont accès aux services bancaires. Les banques sont sur-liquides, et pratiquent des marges très élevées. Elles préfèrent investir dans les obligations d'Etat à court terme car les taux d'intérêt sont élevés. Elles ne sont pas incitées à prendre des risques et à prêter aux entreprises du secteur privé. Les bourses de valeurs souffrent d'une trop petite taille (sauf exception Afrique du Sud, Egypte, Nigeria) Des bourses régionales englobant plusieurs pays se développent (en Afrique de l'ouest, Bourse régionale des valeurs mobilières BRMV à Abidjan, la Bourse des valeurs de l'Afrique centrale BVMAC au Gabon) mais l'harmonisation des normes comptables et d'information et la convertibilité des monnaies compliquent le processus d'integration régionale. Un autre défi est que la question foncière rend difficile le financement par la valorisation du foncier. Cette technique a pourtant été largement utilisée en Europe lors de l'industrialisation au XIXème siècle, la reconstruction après guerre ou plus récemment en Chine. Il s'agit de capter une partie de la plus-value foncière des sols urbains pour financer l'investissement. Or en Afrique subsaharienne, bien que la puissance publique dispose légalement du monopole de production foncière, le modèle est défaillant et laisse la place à une occupation des sols informels. Selon UN-Habitat, les quartiers illégaux représentaient plus de 70 % de la population urbaine dans un grand nombre de pays africains. En fait, il existe des régimes dits « néo-coutumiers » qui régissent les modalités d'accès à la terre, les ventes avec des intermédiaires « formalisées » avec l'adoption de transaction écrites. Mais ces systèmes restent en marge du système légal. Enfin, l'auteur dresse un bilan contrasté pour les partenariats publics-privés (PPP). Les PPP se sont surtout concentrés dans 4 pays (Afrique du Sud, Maroc, Algérie, Nigéria). En Afrique subsaharienne, ils ont concerné surtout les telecom et les transports (surtout des projets de grandes infrastructures de désenclavement tels que ports et aéroports) alors qu'en Afrique du Nord, ils ont plutôt concerné l'énergie et l'eau. De plus, les PPP ont surtout été établis comme des contrats de gestions et ont peu concerné l'investissement par le secteur privé. De même les institutions financières spécialisées (IFS), les fonds de développement et les banques de développement connaissent des difficultés croissantes. Beaucoup de banques de développement se cantonnent aujourd'hui à un finacement de court terme et se contente de vivre sur leur dotation initiale en capitale avec de nombreuses lacunes (portefeuille de prêts réduit, exposition élevées au risque de change, faible culture d'analyse de projets et rentabilité). Certaines IFS parapubliques et les fonds de développement sont soumis à l'interventionnisme de leur tutelles et ne peuvent pas exercer leurs activités avec l'autonomie nécessaire. D'autres, sont confrontées à l'étroitesse du marché des collectivités locales et sont souvent fragilisés par leur grande dépendance vis-à-vis des financements extérieurs. Des pistes pour le changement L'auteur préconise un changement de paradigme avec la poursuite de la décentralisation au profit des collectivités locales. Il s'agit également de les responsabiliser et de permettre une montée en compétences pour les villes. Il propose également de démêler l'imbroglio foncier (avec une reconnaissance au moins partiel des droits néo-coutumiers). Ceci permettrait le financement de l'investissement par la valorisation du foncier. Il s'agit également d'utiliser les leçons de l'exemple chinois (dont le processus d'urbanisation rapide est comparable à celui de l'Afrique) pour éviter les travers constatés avec cette technique (corruption). L'auteur préconise également de soutenir la promotion privée et le secteur locatif dans le domaine de l'habitat. Il recommende également une initiative pour les villes fragiles qui permettrait d'apporter des subventions pour multiplier l'utilisation de des méchanismes de financement hybrides fondées sur les résultats. Il s'agit surtout d'aider les Etats et collectivités à mettre sur pied ce type de fonds hybride qui utilise l'argent public comme levier. Dans ce cadre, il s'agirait de créer un fonds pour l'ingenierie de projets similaire au fonds européen JESSICA (Joint European Support for Sustainable Investment in Cities Areas). III - Conclusion L'ouvrage dresse un panorama exhaustif des outils de financement des investissements pour les villes d'Afrique. Il ne se contente pas d'examiner les défis mais ils explorent les solutions possibles avec des exemples concrets de solutions hybrides qui visent à utiliser l'argent public pour mobiliser les financements locaux qui restent balbutiants et démontrer l'existance d'un marché pour les opérateurs privés. L'auteur a raison d'appeler à la création d'un fonds pour renforcer les capacités en ingénierie financière pour les collectivités locales. Dans le contexte européen qui est plutôt celui de la rénovation du bâti, l'expérience des fonds (JESSICA, European Local Energy Assistance Facility ELENA, financé par la banque européenne d'investissement, Mobilising Local Energy Investment MLEI) a montré qu'il ne suffait pas de mettre à disposition des fonds publics. Encore faut-il que les collectivités soient capables de monter des projets susceptibles d'obtenir un financement auprès des banques. Enfin, il faut absolument une vision stratégique pour les villes d'Afrique et la planification en est un élement essentiel. Les ressources sont limitées et il serait dommage de multiplier les erreurs. Par exemple, le cas cité de la politique des villes nouvelles en Egypte est particulièrement choquant : 2 millions de logements sont vacants dans ces villes nouvelles qui concentrent l'essentiel des ressouces de la politique de l'habitat alors que plus de 25 millions d'habitants vivent dans des quartiers illégaux/informels. IV - Bibliographie Thierry Paulais (2012) Financer les villes d'Afrique, l'enjeu de l'investissement local, Paris, Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement, Banque Mondiale et Agence Française de Développement Lauren Gee(2013), Exemplary financing models from accross the European Union, PowerHouse Nearly Zero Energy Challenge

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